Sobre la transformación del Comercio Internacional

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Es preciso buscar un nuevo multilateralismo comercial que responda a la aparición de nuevos protagonistas, la proliferación de acuerdos preferenciales y el incremento de barreras no arancelarias.

El comercio es una de las manifestaciones de la globalización, con sus efectos positivos, pero también con sus desventajas. En la actualidad es evidente que las fuerzas del mercado no bastan por sí solas para hacer llegar a todos los beneficios de la globalización, y que tenemos que elaborar instrumentos para encauzarla, asegurándonos de que tanto los países avanzados como los países en desarrollo se beneficien de ella por igual, y de que se atienda debidamente a quienes en nuestras sociedades se ven afectados por las transformaciones que trae consigo.

Uno de los instrumentos para encauzar la globalización es el sistema multilateral de comercio: la Organización Mundial del Comercio (OMC) y la ronda de negociaciones iniciada en 2001 en Doha. Su propósito es reequilibrar el sistema mundial de comercio en favor de los países en desarrollo, mediante una mayor apertura de los mercados y nuevas formas comerciales adaptadas a la cambiante realidad del mundo en el siglo XXI.

Esta nueva realidad es multipolar. La topografía del mundo ha cambiado y la simple ecuación Norte-Sur ya no basta para explicar la complejidad de la situación económica actual. La emergencia de un gran número de países en desarrollo como protagonistas y auténticos contribuyentes al diálogo mundial sobre el comercio y la economía es un rasgo fundamental de esta nueva realidad geopolítica. Esas potencias emergentes, como China, India, Brasil, México, Indonesia, Malaisia o Suráfrica influyen cada vez más en la estructura y el alcance del comercio mundial, creando nuevas presiones de oferta y demanda y haciendo valer su influencia en las organizaciones internacionales. Basta mirar la evolución del comercio de mercancías entre los países en desarrollo, que ha aumentado considerablemente en los últimos 20 años y con mucha más rapidez que el comercio Norte-Sur. Si hace años el comercio Norte-Norte representaba alrededor del 60 por cien mundial, para 2020 se espera que represente alrededor de un tercio. Entretanto, el comercio entre países en desarrollo que hace 20 años apenas alcanzaba el 10 por cien del total mundial, se espera que alcance un tercio en 2020.

Los estudios también han confirmado un aumento del comercio intrarregional. A medida que la OMC y su predecesor, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), han ido evolucionando, los Miembros de la OMC han concluido innumerables Acuerdos Comerciales Preferenciales (ACP). En 1948, cuando nació el GATT, los acuerdos regionales se consideraban excepcionales. De hecho, no llegó a ser preferencial una parte significativa del comercio mundial hasta el comienzo del proceso de integración europeo, en la década de los cincuenta. El gran incremento del número de estos acuerdos llegó en los años noventa. Actualmente contabilizamos casi 400 ACP en vigor, y cada miembro de la OMC es parte en 13 acuerdos diferentes.

Un comercio intrarregional más intenso puede deberse a  una reacción frente a la disminución de la demanda, o al temor a la exclusión cuando los países competidores disponen de un mejor acceso a los mercados que les interesan. Puede ser también una póliza de seguro contra un posible proteccionismo futuro ante el estancamiento de la Ronda de Doha o servir como faro para atraer la inversión extranjera, incluso ser un vehículo para la consolidación de las políticas a nivel nacional, pues se utiliza una obligación internacional para que resulte más difícil a los sectores interesados nacionales ejercer una influencia en la política comercial.

Hay quienes señalan, sin embargo, que el creciente regionalismo constituye un peligro para el multilateralismo, el libre comercio y, en definitiva, el bienestar de la comunidad internacional. En realidad, el multilateralismo se contrapone al proteccionismo, no al regionalismo. Aunque pueda parecer contradictorio, ya que por su propia naturaleza los acuerdos regionales son discriminatorios y se apartan del principio de la “nación más favorecida”, la piedra angular del sistema multilateral de comercio, en muchas ocasiones estos acuerdos pueden servir de apoyo al sistema multilateral de comercio de la OMC e incluso contribuir a reforzarlo. De hecho, estos acuerdos han permitido que algunos grupos de países negociaran normas y compromisos que iban más allá de lo que era posible multilateralmente en aquel entonces. Algunas de esas normas prepararon el camino para los acuerdos de la OMC. Los servicios, la propiedad intelectual, las normas ambientales y las políticas en materia de inversiones y competencia son cuestiones todas ellas que se plantearon en negociaciones regionales y se convirtieron después en acuerdos o cuestiones de debate en la OMC.

El GATT y ahora la OMC reconocen el derecho condicional de los Miembros a concertar acuerdos regionales y, si fuera necesario, a dejar de lado algunas de las obligaciones que les corresponden en el marco de la OMC. La organización impone tres tipos de condiciones sustantivas para garantizar que los acuerdos regionales sean compatibles con sus normas. En primer lugar, las condiciones que se refieren a las repercusiones generales de los acuerdos regionales en otros Miembros: existe la obligación de no crear barreras al comercio con terceros. En segundo lugar, lo que se denomina “requisito externo”: es decir, un acuerdo de libre comercio no puede traducirse en derechos de importación más elevados para sus Miembros, mientras que una unión aduanera tiene que armonizar las políticas de comercio exterior de sus Miembros y compensar, en consecuencia, a los afectados que no sean parte en dicho acuerdo. En tercer lugar, por lo que se refiere a la “dimensión interna” de los acuerdos regionales, deben eliminarse gradualmente los aranceles y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas con respecto a lo “esencial” de los intercambios comerciales.

Por consiguiente, es evidente que la OMC autoriza los acuerdos regionales cuya aplicación no cree situaciones en las que los Miembros que no sean parte en dicho acuerdo deban “pagar el precio” de las preferencias internas. Dicho de otro modo, la integración regional no debe amenazar el sistema multilateral de comercio, sino complementarlo.

Ahora bien, la realidad muestra que muchos de los acuerdos de cooperación denominados regionales no lo son en modo alguno, puesto que abarcan varias regiones. Estos acuerdos son cada vez más complejos e incluyen pactos entre regiones a la vez que entre países o dentro de las regiones. La cuestión de si contribuyen a fomentar el comercio o a desviarlo ha dejado de ser importante. Hoy resulta difícil encontrar muchos casos en que los países hayan concluido este tipo de acuerdos para obtener preferencias arancelarias. De hecho, únicamente el 16 por cien del comercio mundial tiene lugar en la actualidad sobre la base de preferencias positivas en el marco de los ACP. La apertura comercial tanto unilateral, bilateral como multilateral de las últimas décadas, ha reducido los aranceles aplicados en el comercio internacional alrededor del cinco por cien. Los aranceles, como las estrellas que se van apagando, están dejando de ser una barrera al comercio.

Entretanto, son las medidas no arancelarias las que se están erigiendo en obstáculos al comercio. Ya se trate de normas técnicas, de certificación de la conformidad, de prescripciones en materia de salud y seguridad o de reglamentación sobre los servicios, estas nuevas trabas al comercio son más difíciles de reglamentar a nivel global, dado que una gran parte de ellas se basan en preferencias sociales, en valores locales o en especificidades comunales. De hecho, muchas no tienen intención proteccionista: buscan más bien proteger al consumidor que al productor.

Estas nuevas medidas no arancelarias cobran un nuevo significado dados los cambios en la forma en que se organiza la producción a nivel internacional y en particular al aumento de las cadenas de producción mundiales. Si en el pasado el comercio suponía el intercambio de un producto o de un servicio enteramente producido en un país hoy, el comercio es cada vez más el resultado de la fragmentación del proceso de producción a través de diversos países y a menudo incluso a través de varios continentes. En la actualidad, alrededor del 60 por cien del comercio de mercancías son productos intermedios. Más aún, el 40 por cien de lo que los países exportan son insumos importados. Ello significa que, para ser un exportador competitivo, hay que ser un gran importador. ¡Y es que el mercantilismo ha muerto!

Para prosperar, esas cadenas de producción requieren un marco reglamentario que dé más protección a los inversores, mejore los servicios de infraestructura, aumente la libertad de circulación del personal empresarial, proteja los derechos de propiedad intelectual y facilite el comercio. Los servicios cumplen un papel cada vez más importante en el buen funcionamiento de estas cadenas de producción.

Una gran parte de la demanda de gobernanza en estas esferas normativas se satisface hoy mediante la conclusión de acuerdos preferenciales. Y es aquí donde no podemos ignorar las dificultades que en ocasiones generan los ACP profundos en el ámbito reglamentario. El nuevo desafío que plantean los ACP al sistema multilateral de comercio tiene que ver con la segmentación del mercado, porque los sistemas regulatorios, que suelen divergir, tienen ahora más importancia en los flujos de comercio que los aranceles. El hecho de que los productos intermedios tengan que cruzar en múltiples ocasiones las fronteras de los países que participan en las cadenas de valor significa que se multiplicará el coste de las restricciones al comercio. No bastará con que los aranceles sean bajos sino que los regímenes de reglamentación deberán ser compatibles para garantizar el funcionamiento eficaz de estas cadenas de valor. Asegurar esta convergencia de la reglamentación es crucial dado el aumento del peso de las medidas no arancelarias.

Esta convergencia es precisamente una de las recomendaciones del Grupo de Reflexión sobre Futuro del Comercio que establecí en 2012 y que a mediados de abril de 2013 ha presentado sus conclusiones. Si se quiere evitar una fragmentación del sistema comercial global, hay que buscar una mayor convergencia entre las reglas del comercio mundial y las normas, reglas y políticas que resulten de otros ámbitos de la economía.

En la medida en que los ACP estén motivados por el deseo de lograr una mayor integración, y no una segmentación del mercado, el papel de la OMC podría consistir en promover la coherencia entre regímenes reglamentarios divergentes, pero no en competencia, que causan en la práctica fragmentación geográfica y aumentan los costes del comercio. Necesitamos promover un entorno comercial estable y sólido, en el que el enfoque preferencial y el multilateral se apoyen mutuamente.

El panorama comercial mundial es muy diferente del que era hace tan solo 15 años. La aparición de nuevos protagonistas, la proliferación de acuerdos preferenciales, el incremento del comercio mundial de productos intermedios, la expansión de las cadenas de producción globales y el aumento de las medidas no arancelarias ponen de manifiesto que hay que buscar un nuevo multilateralismo comercial.

Y es que pese a la desaceleración económica mundial, el comercio sigue siendo un sector vibrante que ofrece numerosas oportunidades de crecimiento, creación de empleo y reducción de la pobreza. Ofrece, de hecho, una fuente fiscalmente responsable de crecimiento para muchos países que hoy tienen graves dificultades en estimular sus economías dado su alto nivel de endeudamiento. Por eso, lo último que necesita la economía mundial en estos momentos es caer en prácticas proteccionistas y políticas orientadas al mercado interno que no harán más que agravar los problemas mundiales. Dada la rápida evolución de la estructura del comercio mundial, las restricciones a la importación se traducirían inevitablemente en una reducción de la competitividad de las exportaciones. Necesitamos con urgencia que todos los gobiernos renueven y refuercen su compromiso de revitalizar el sistema multilateral de comercio, a fin de restablecer la certidumbre económica.

De lo anterior queda claro que el sistema comercial multilateral tiene grandes y difíciles desafíos de futuro, para seguir siendo garante de que el comercio internacional se realice de manera leal, justa y ordenada.

Pero la OMC también afronta un desafío más acuciante a corto plazo: demostrar que a pesar de las dificultades de concluir la Ronda de Doha, sigue siendo capaz de crear reglas comerciales globales. Si bien es difícil imaginar un acuerdo entre los 159 Miembros de la OMC sobre los 20 temas incluidos en la Ronda de Doha en el corto plazo, todavía existe la posibilidad de avanzar en algunas esferas importantes, y esa posibilidad no debería desaprovecharse. Una de ellas, en la que se están logrando progresos y que está estrechamente vinculada a muchas de las cuestiones mencionadas, como las cadenas de valor y las medidas no arancelarias, es la facilitación del comercio. La reducción de los obstáculos y trabas aduaneras supone hoy alrededor de un 10 por cien del valor del comercio mundial. Un acuerdo sobre facilitación de comercio en la OMC podría reducir este monto a la mitad. Se trata de miles de millones de ahorro para los operadores económicos, y sobre todo para las pequeñas y medianas empresas que conforman una parte importante del tejido de muchos de nuestros países. Un acuerdo en este asunto mostraría la capacidad de la OMC de seguir produciendo reglas comerciales globales adaptadas a las necesidades de nuestro tiempo.

Confío que en la Novena Conferencia Ministerial de la OMC, que se celebrará en diciembre de este año en Bali, se logren resultados concretos que fortalezcan el sistema multilateral de comercio. Necesitamos establecer unas bases institucionales sólidas que permitan afrontar los nuevos desafíos de una globalización que debe basarse necesariamente en el multilateralismo.

¡Nos vemos en proximas entradas!

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Publicado en Opinión

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Sobre el autor:

Antonio María Fernández de Puelles de Torres-Solanot
-Ingeniero en Informática de Gestión
-Certificado en ITIL V3
-Certificado en CMMI
-Máster en Business Intelligence, Big Data, Professional Qualification in Management & Leadership

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